Родиной института омбудсмена по праву считается Швеция, где еще в XIII веке омбудсменом назывался человек, который избирался для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Со шведского языка слово «омбудсмен» переводится как «поверенный», «доверенное лицо». Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсмены были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии, омбудсмен стал осуществлять надзор за администрацией от имени парламента, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 года.
Второй страной, где была введена должность омбудсмена, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины XX века этот институт стал распространяться и среди других стран мира.
Именно после Второй мировой войны стало очевидно, что без гарантий соблюдения прав человека невозможно существование стабильной демократии. С другой стороны, вне демократии нет и не может быть соблюдения и действенной защиты прав человека. Это два взаимосвязанных и взаимозависимых понятия, и именно поэтому демократическому государству необходим такой институт как омбудсмен, являющийся стабилизационным фактором и гарантом эффективного функционирования демократической системы.
История становления института Уполномоченного по правам человека в Российской ФедерацииСтановление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – одно из важнейших достижений демократических реформ в нашей стране. Правовая основа института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в России была заложена Декларацией прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года. Следующим шагом по введению должности российского уполномоченного (омбудсмена) стали статьи 45 и 103 Конституции РФ (принятой в 1993 году). Статья 45 Конституции гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в РФ, а статья 103 наделяет Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации правом назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека.
Еще до того, как закон об Уполномоченном по правам человека был принят, Государственная Дума РФ в рамках межфракционного соглашения возложила обязанности Уполномоченного на известного правозащитника Сергея Адамовича Ковалева. Он являлся одним из авторов Российской Декларации прав человека и гражданина (1991 год) и 2-й главы Конституции России — «Права и свободы человека и гражданина». Ковалев был назначен на должность Уполномоченного 17 января 1994 года и освобожден от должности 10 марта 1995 года.
После всех процедур согласования, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят Государственной Думой 25 декабря 1996 года и подписан Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года. Закон официально вступил в силу 4 марта 1997 года. Он определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования пункта «е» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации. Федеральный конституционный закон установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
В срок не позднее 30 дней со дня вступления закона в силу Государственная Дума РФ должна была назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Первый раз этот вопрос рассматривался 4 апреля 1997 года. Государственная Дума провела тайное голосование раздельно по каждой из пяти предложенных кандидатур. Набрать необходимое большинство голосов не удалось ни одному кандидату. 17 сентября 1997 года при повторном рассмотрении вопроса ситуация повторилась. В мае 1998 года депутаты Государственной Думы в третий раз заслушали соискателей на должность Уполномоченного. Большинство в две трети голосов получил только один кандидат - депутат Государственной Думы Олег Орестович Миронов, который 22 мая 1998 года тайным голосованием был назначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Доктор юридических наук, профессор Миронов стал первым юристом, занимавшим пост Уполномоченного по правам человека в России. Миронову в короткие сроки удалось буквально с нуля организовать деятельность аппарата Уполномоченного и наладить его активную работу.
Преемником Олега Орестовича Миронова в 2004 году стал Владимир Петрович Лукин, доктор исторических наук, бывший Чрезвычайный и Полномочный Посол России в США. По предложению Президента РФ Лукин был повторно назначен на должность Уполномоченного в 2009 году. В связи с истечением срока полномочий Владимир Петрович покинул пост в начале 2014 года.
18 марта 2014 года на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации назначена Элла Александровна Памфилова. Памфилова – известный российский политический, государственный и общественный деятель, в прошлом министр социальной защиты населения в правительствах Егора Гайдара и Виктора Черномырдина (1991−1994), председатель Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (2004−2010).
Элла Александровна была членом Правительственных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по профилактике правонарушений, по миграционной политике, по делам соотечественников за рубежом, а также Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы. Э.А.Памфилова выполняла обязанности омбудсмена до 27 марта 2016 года.
22 апреля 2016 года депутаты Государственной Думы РФ проголосовали за назначение Татьяны Николаевны Москальковой на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Татьяна Николаевна — доктор юридических и философских наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, генерал-майор Министерства внутренних дел в отставке.
С декабря 2007 года по апрель 2016 года являлась депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, заместителем председателя Комитета по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками. Занимала пост председателя Комиссии по законодательству и регламенту Парламентского собрания Союзного государства России и Беларуси, координатором российско-эстонских межпарламентских связей. Вместе с депутатами внесла в Госдуму 121 законопроект. Из них приняты 22 федеральных закона. Представляла интересы России в составе российской делегации в Комиссии по правам человека ООН.
В 2021 году, после внесения кандидатуры Татьяны Николаевны Москальковой Президентом Российской Федерации, повторно избрана Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
История становления и развития института Уполномоченного по правам человека в Новосибирской областиВпервые на федеральном уровне возможность учреждения должностей уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации была предусмотрена статьей 5 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
В некоторых субъектах РФ работа по введению института Уполномоченного по правам человека началась ещё до принятия Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Пионерами стали Республика Башкортостан, где закон об Уполномоченном по правам человека был принят в апреле 1996 г., и Свердловская область, законодательно закрепившая полномочия регионального омбудсмена двумя месяцами позже.
Поскольку учреждение института Уполномоченного по правам человека относилось к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, решение по вопросу о необходимости формирования такого института принималось ими самостоятельно. В то же время даже принятие законов об уполномоченном по правам человека не всегда влекло их незамедлительное назначение на должность или формирование устойчивого института правозащиты в регионе.
Закон Новосибирской области «Об Уполномоченном по правам человека в Новосибирской области» был принят Законодательным Собранием Новосибирской области 10 декабря 2012 года.
В соответствии со статьёй 2 Закона должность Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области является государственной должностью Новосибирской области, учреждаемой в соответствии с Уставом Новосибирской области в целях обеспечения гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина и их соблюдения органами государственной власти Новосибирской области, иными государственными органами, расположенными на территории Новосибирской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области, муниципальными органами муниципальных образований Новосибирской области и их должностными лицами. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Законодательным Собранием Новосибирской области. Срок полномочий Уполномоченного по правам человека составляет пять лет.
Первая попытка избрания Уполномоченного по правам человека в нашем регионе не увенчалась успехом.
25 апреля 2013 года на сессии Законодательного Собрания после двух месяцев избирательной кампании депутаты так и не смогли определиться с выбором Уполномоченного по правам человека: ни один из пяти кандидатов не набрал необходимого количества голосов. На пост регионального омбудсмена претендовали пятеро: общественник Ростислав Антонов, журналист Светлана Воронкова, управляющий партнер фирмы «Рябинина, Зиновьев, и Крестьянов» Инесса Рябинина, начальник правового управления аппарата общественной организации Федерация профсоюзов Новосибирской области Андрей Чистяков, политолог, завкафедрой управления и права СГГА Алексей Осипов.
В первом туре голосования наибольшее количество голосов набрал выдвинутый Общественной палатой региона и Губернатором Новосибирской области политолог Осипов и выдвинутая партией КПРФ известная журналистка Светлана Воронкова. Они и стали основными соперниками второго тура голосования. Во втором туре из 62 действительных бюллетеней, сброшенных в урну для голосования депутатами, 37 оказались в пользу Алексея Осипова, а 25 — за Воронкову. Для победы кандидату в омбудсмены необходимо было набрать половину голосов списочного состава депутатов, плюс один голос. Осипову для победы не хватило всего лишь двух голосов. В итоге выборы были признаны несостоявшимися.
30 апреля 2013 года был объявлен новый конкурс, но уже в начале мая его отменили. Председатель регионального парламента Иван Мороз связал это решение с майскими праздниками и нежеланием комкать кампанию.
«Спешить и комкать кампанию по выборам Уполномоченного по правам человека мы не можем. Законом определено ровно тридцать дней для выдвижения кандидатов на эту должность. Из-за большого количества праздников и выходных в мае этот срок сокращается. Фактически для этого у нас остается всего две недели. Поэтому после дополнительного обсуждения было решено отложить этот процесс, — отметил председатель Законодательного Собрания Новосибирской области Иван Мороз. — Думаю, небольшой тайм-аут в обществе будет воспринят с пониманием, ведь мы стремимся к максимальной открытости и демократичности проведения всех процедур, связанных с организацией деятельности в регионе института Уполномоченного по правам человека».
23 сентября 2013 года Иван Григорьевич Мороз вновь подписал распоряжение об объявлении конкурса на назначение на должность Уполномоченного по правам человека. 6 ноября завершился приём заявлений на эту должность, а 12 ноября 2013 года в региональном парламенте состоялось публичное обсуждение кандидатур. Всего было заявлено три кандидата в омбудсмены: Нина Николаевна Шалабаева, ранее работавшая заместителем председателя Избирательной комиссии Новосибирской области, выдвинутая председателем Законодательного Собрания Иваном Григорьевичем Морозом; бывший сенатор и спикер Законодательного Собрания региона Виктор Васильевич Леонов, которого выдвинул член фракции КПРФ, депутат Геннадий Викторович Палков и глава «Лиги избирательниц Сибири» Лариса Михайловна Юртаева, рекомендованная независимым депутатом Вячеславом Викторовичем Смагиным.
Перед сессией регионального парламента, в ходе которой должно было состояться избрание омбудсмена, 19 ноября на заседании конкурсной комиссии принято решение о допуске к выборам двух кандидатур: Виктора Васильевича Леонова и Нины Николаевны Шалабаевой. Руководителя Лиги избирательниц Сибири Ларису Михайловну Юртаеву из-за отсутствия высшего образования к выборам не допустили.
28 ноября 2013 года на 35-й сессии Законодательного Собрания депутаты практически единогласно избрали Уполномоченным по правам человека в Новосибирской области Нину Николаевну Шалабаеву: за неё проголосовало 56 человек. Второе место с 9 голосами занял Виктор Васильевич Леонов. Два бюллетеня были признаны недействительными.
После представления своей программы парламентариям, Нина Николаевна в соответствии со статьёёй 8 Закона Новосибирской области от 10 декабря 2012 года №270-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Новосибирской области» принесла присягу следующего содержания: «Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, честно и добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Новосибирской области и законодательством Новосибирской области, справедливостью и голосом совести». Так в нашем регионе появился новый государственный правозащитный институт - Уполномоченный по правам человека.
В ноябре 2018 года (спустя пять лет) в соответствии с региональным законом об Уполномоченном по правам человека состоялись новые выборы омбудсмена. Депутаты внесли предложения по двум кандидатурам, документы по ним были направлены на согласование Уполномоченному по правам человека РФ Татьяне Николаевне Москальковой.
В частности, в список попала председатель общественного совета при министерстве жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Новосибирской области Светлана Миронова. На этот пост чиновницу рекомендовала депутат регионального парламента Дарья Украинцева. Её конкурентом на высокопоставленный пост выступила предложенная Общественной палатой региона Нина Николаевна Шалабаева, пять предыдущих лет занимавшая должность Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области.
22 ноября 2018 года в ходе 35-й сессии Законодательного Собрания Новосибирской области шестого созыва депутаты рассмотрели более тридцати вопросов. С докладом по вопросу «О назначении на должность Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области» выступил председатель комитета Законодательного Собрания Новосибирской области по социальной политике, здравоохранению, охране труда и занятости населения, заместитель председателя конкурсной комиссии Игорь Фёдорович Гришунин.
Он представил депутатскому корпусу кандидатов на должность омбудсмена:
- Миронову Светлану Сергеевну, помощника депутата Совета депутатов города Новосибирска шестого созыва В.Е. Барсука (субъект выдвижения – депутат Законодательного Собрания Новосибирской области Д.А.Украинцева);
- Шалабаеву Нину Николаевну, Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области (субъект выдвижения - Общественная палата Новосибирской области).
До рассмотрения кандидатуры на должность Уполномоченного по правам человека Законодательное Собрание Новосибирской области согласовало её с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации Татьяной Николаевной Москальковой, которая, как и конкурсная комиссия областного парламента, поддержала действующего Уполномоченного – Нину Николаевну Шалабаеву. Это подтвердилось и результатами тайного голосования: Нину Николаевну Шалабаеву поддержали 57 депутатов (93% от числа присутствовавших на сессии депутатов). За Светлану Сергеевну Миронову проголосовали четверо.
Непосредственно после назначения на должность Уполномоченного по правам человека на новый пятилетний срок полномочий Нина Николаевна Шалабаева произнесла присягу, поблагодарила депутатов за оказанное доверие и заверила, что попытается его оправдать.
В ноябре 2023 года истекал второй срок полномочий омбудсмена Нины Николаевны Шалабаевой. Поэтому 20 сентября 2023 года Законодательное Собрание Новосибирской области объявило конкурс на назначение на должность Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области. В установленный срок в Законодательное Собрание поступили предложения о трёх кандидатах. В соответствии с Законом Новосибирской области «Об Уполномоченном по правам человека в Новосибирской области» и Регламентом Законодательного Собрания региона предварительное рассмотрение кандидатур состоялось на заседании конкурсной комиссии 24 января 2024 года.
Депутат регионального парламента Александр Александрович Козлов предложил рассмотреть на должность Уполномоченного начальника Правовой инспекции труда Новосибирского областного союза организаций профсоюзов «Федерация профсоюзов Новосибирской области» Андрея Юрьевича Чистякова. Однако, за день до выборов омбудсмена, кандидатура была отозвана инициатором выдвижения.
В результате к конкурсу было допущено два кандидата, - выдвинутых Губернатором Новосибирской области и депутатом регионального парламента. Глава региона Андрей Александрович Травников выдвинул Елену Александровну Зерняеву, заместителя начальника управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Новосибирской области. В соответствии с требованием федерального закона, кандидатура Елены Александровны получила согласование с Уполномоченным по правам человека в РФ Татьяной Николаевной Москальковой.
Депутат Законодательного Собрания Новосибирской области от «Российской партии пенсионеров за социальную справедливость» Александр Александрович Аверкин представил кандидатуру советника по воспитанию МБОУ «Колыванская школа-интернат» Нину Сергеевну Морозову.
1 февраля 2024 года во время сорок первой сессии Законодательного Собрания Новосибирской области седьмого созыва с докладом по вопросу «О назначении на должность Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области» выступил первый заместитель Председателя Законодательного Собрания Новосибирской области, председатель конкурсной комиссии Законодательного Собрания Новосибирской области Андрей Борисович Панфёров.
В результате проведения тайного голосования на пост Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области была избрана Елена Александровна Зерняева (на сессии присутствовали 65 депутатов, отсутствовали – 10, "за" было отдано 63 голоса при кворуме 38 голосов, не голосовали – 2 депутата).
Перед депутатами Законодательного Собрания Елена Александровна Зерняева принесла присягу: «Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, честно и добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь законами Российской Федерации и законодательством Новосибирской области, справедливостью и голосом совести». Она поблагодарила за высокое доверие и поддержку: «Постараюсь оправдать оказанное мне доверие. Надеюсь, что в этом мне поможет мой опыт работы и тот фундамент, который заложила Нина Николаевна Шалабаева».
Совершенствование законодательства, регулирующего деятельность Уполномоченного по правам человека в Новосибирской областиПравовую основу деятельности Уполномоченного по правам человека составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав Новосибирской области, законы и иные нормативные правовые акты Новосибирской области.
К моменту начала работы института Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области (2014 год), несмотря на принятый региональный закон, единая система государственной правозащиты в нашей стране ещё не была создана: законы об уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в этот период не были унифицированы, отсутствовали общая методология в работе, а также финансовые и организационные гарантии независимости в принятии решений.
К примеру, с момента принятия в 2012 году Закон Новосибирской области «Об Уполномоченном по правам человека в Новосибирской области» претерпел ряд изменений: в первоначальный вариант пять раз – в 2013, 2015 и 2017 году - вносились изменения.
Процесс совершенствования законодательства о государственном правозащитном институте уполномоченного по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровнях шёл параллельно.
Большое значение имело принятие Федерального конституционного закона от 6 апреля 2015 года № 3-ФКЗ и Федерального закона от 6 апреля 2015 года № 76-ФЗ.
Так, благодаря Федеральному конституционному закону от 6 апреля 2015 года № 3-ФКЗ усилилась роль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в обеспечении эффективной работы уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. У федерального омбудсмена появилось право оказывать региональным уполномоченным по правам человека организационную, правовую, информационную и иную помощь в пределах своих полномочий. Кроме того, в качестве консультативного и совещательного органа при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации был создан Совет уполномоченных по правам человека, включающий по одному представителю от каждого федерального округа из числа региональных омбудсменов.
Федеральный закон от 6 апреля 2015 года № 76-ФЗ также дополнил существовавшее правовое регулирование положениями о том, что до рассмотрения кандидатуры на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации согласовывает ее с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, а также закрепил основные права региональных омбудсменов при работе над обращениями.
Современный этап развития института региональных уполномоченных по правам человека начинается с принятия Федерального закона от 18 марта 2020 года № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации». Федеральный закон № 48-ФЗ вывел институт правозащиты в регионах на качественно новый уровень, предоставив гражданам равные возможности доступа к механизмам защиты прав и свобод на территории различных субъектов Российской Федерации. Он определил предмет и задачи, направления и принципы деятельности уполномоченных по правам человека; установил требования к уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации, порядок их назначения и освобождения от должности; предоставил региональным уполномоченным по правам человека дополнительные полномочия; закрепил на федеральном уровне гарантии независимости регионального уполномоченного. В Законе впервые определены единые принципы, формы и методы защиты прав человека и гражданина, а также основные направления деятельности региональных уполномоченных по правам человека.
Изменения, вызванные вступлением в силу Федерального закона от 18 марта 2020 года № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации», а также необходимость приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, повлекли за собой принятие нового Закона Новосибирской области от 14 июля 2020 года № 499-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Новосибирской области». Сегодня именно этим законом определяются статус Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области, основные принципы и порядок его деятельности.
